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La SCO e i paradossi della multipolarità
L'articolo di Emanuele Rossi
L’ultima riunione della Shanghai Cooperation Organization (SCO) ha offerto un’immagine apparentemente convincente del riequilibrio in corso nel sistema internazionale. Riunendo Cina, Russia, India, Iran e le repubbliche dell’Asia centrale, insieme agli altri membri dell’organizzazione, il summit ha mostrato la capacità della SCO di rappresentare una parte crescente dello spazio politico eurasiatico, ma anche globale, visto il peso raggiunto da diversi dei suoi membri, e di dare voce alla richiesta di un ordine internazionale meno concentrato attorno alle istituzioni e alle priorità occidentali. La portata politica dell’incontro, tuttavia, è stata accompagnata da risultati concreti relativamente modesti. È questa distanza tra rappresentazione e capacità di azione che aiuta a comprendere che cosa sia diventata la SCO dopo venticinque anni di evoluzione.
Nata principalmente per gestire problemi di sicurezza tra Cina, Russia e gli Stati dell’Asia centrale, la SCO è progressivamente diventata una piattaforma nella quale convivono potenze con ambizioni globali, attori regionali e paesi interessati soprattutto a preservare margini di autonomia. L’espansione ne ha accresciuto la rappresentatività e il peso politico, ma ha reso più difficile produrre interessi condivisi sufficientemente forti da sostenere una vera capacità collettiva. La costruzione di un ordine multipolare è ormai parte consolidata del linguaggio dell’organizzazione, una prospettiva attrattiva anche per partner esterni e potenziali futuri membri, ma rimane considerevole la distanza tra questa ambizione e gli strumenti disponibili per realizzarla. Anche sul terreno della sicurezza, nucleo originario della cooperazione, l’allargamento non ha prodotto una corrispondente capacità di affrontare collettivamente le crisi che coinvolgono i suoi membri, come ha mostrato la posizione marginale assunta da Cina, Russia e India nello scontro tra Iran e Stati Uniti.
Sono proprio i tre principali membri della SCO ad attribuire all’organizzazione funzioni differenti e a perseguire attraverso di essa obiettivi solo parzialmente sovrapponibili. Pechino dispone di un peso economico e politico crescente nello spazio eurasiatico e considera la SCO uno degli strumenti attraverso cui consolidare relazioni regionali e rafforzare la propria visione della governance internazionale. La sua centralità materiale, tuttavia, non equivale a una leadership pienamente accettata dagli altri membri.
Mosca continua a considerare l’Asia centrale essenziale per la propria sicurezza e influenza, ma deve adattarsi a un rapporto con la Cina divenuto progressivamente più asimmetrico. La SCO le permette di preservare status e presenza istituzionale in Eurasia senza eliminare la competizione implicita con Pechino sulla configurazione futura della regione. Per l’India, invece, l’organizzazione rimane uno strumento della propria diplomazia eurasiatica e della ricerca di una distribuzione più equilibrata del potere internazionale, senza implicare un orientamento apertamente anti-occidentale. La SCO è funzionale all’autonomia strategica indiana proprio perché consente a Nuova Delhi di cooperare con Cina e Russia senza richiedere un allineamento esclusivo.
Queste divergenze non sono anomalie destinate necessariamente a scomparire con il consolidamento dell’organizzazione, ma una caratteristica della SCO contemporanea. Le tensioni sino-indiane, la crescente asimmetria tra Russia e Cina, le differenti percezioni della sicurezza regionale e gli interessi autonomi degli Stati centroasiatici limitano la possibilità che l’organizzazione evolva verso un blocco geopolitico coerente. L’allargamento può accentuare questa dinamica, aumentando la rappresentatività della SCO mentre rende più complesso il raggiungimento di posizioni comuni.
Eppure questa debolezza aiuta anche a spiegare la resilienza dell’organizzazione. Valutarla esclusivamente sulla base della capacità di produrre decisioni vincolanti rischia di sottostimarne la funzione politica. La SCO offre ai suoi membri un ambiente nel quale gestire relazioni difficili, mantenere canali di comunicazione e partecipare a una piattaforma internazionale non organizzata attorno alla leadership occidentale. Per gli Stati più piccoli, in particolare quelli dell’Asia centrale, questa pluralità di interlocutori aumenta lo spazio di manovra tra potenze maggiori. La limitata integrazione può quindi essere, almeno in parte, il prezzo della sua ampiezza: nessuno dei principali attori deve considerare la SCO uno strumento indispensabile perché tutti possano continuare a ritenerla utile.
È su questo terreno che il significato del summit supera quello dell’organizzazione stessa. La SCO intercetta una domanda crescente di maggiore rappresentatività nel sistema internazionale che non appartiene esclusivamente a Cina e Russia e non coincide necessariamente con il tentativo di sostituire l’ordine esistente con un sistema costruito attorno a istituzioni alternative. La stessa leadership delle Nazioni Unite, intervenendo al vertice in Kirghizistan, ha riconosciuto la necessità di adattare le strutture della governance globale a una distribuzione del potere diversa da quella sulla quale furono costruite nel secondo dopoguerra, indicando la riforma delle istituzioni internazionali come parte della risposta alla crescente multipolarità.
Pechino può cercare di intercettare questa domanda, presentandosi come sostenitrice di una maggiore rappresentanza del mondo non occidentale e utilizzando piattaforme come la SCO per rafforzare questa posizione. Ma la richiesta di multipolarità non implica automaticamente l’accettazione della leadership cinese. Molti degli Stati che chiedono una redistribuzione del potere internazionale cercano soprattutto maggiore autonomia, capacità negoziale e libertà di scelta. Possono condividere con Pechino la critica ad alcuni aspetti dell’ordine esistente senza condividerne gli interessi strategici o la concezione della governance globale. In questo senso, la SCO offre una rappresentazione significativa della multipolarità emergente: convergenze selettive, coalizioni variabili e appartenenze istituzionali che non determinano necessariamente l’allineamento politico.
Per i paesi occidentali, leggere la SCO esclusivamente attraverso la categoria della contrapposizione rischia quindi di attribuirle una coerenza che non possiede e, soprattutto, di oscurare le differenze tra gli interessi dei suoi membri. Sarebbe tuttavia altrettanto fuorviante dedurre dalle sue debolezze istituzionali una scarsa rilevanza politica. La capacità di Cina e Russia di contribuire alla costruzione di piattaforme nelle quali una parte significativa del mondo non occidentale può articolare insoddisfazione verso l’attuale distribuzione del potere è di per sé significativa. Distinguere la contestazione dell’ordine internazionale dalla contestazione dell’Occidente diventa quindi essenziale: interpretare ogni richiesta di maggiore rappresentanza come il prodotto dell’influenza cinese o russa rischia di rafforzare proprio la capacità di Pechino di presentarsi come interlocutore naturale dei paesi che ritengono insufficientemente rappresentati i propri interessi.
A venticinque anni dalla sua nascita, il summit dice forse più sulla trasformazione del sistema internazionale che sulla forza della SCO. L’organizzazione rimane troppo eterogenea per costituire un’alleanza e troppo poco istituzionalizzata per diventare il centro di un ordine alternativo, ma proprio la capacità di mantenere all’interno della stessa piattaforma attori con interessi e strategie differenti ne spiega la persistenza. La multipolarità che emerge dall’Eurasia non appare come la semplice sostituzione di un ordine dominato dall’Occidente con un nuovo blocco organizzato attorno alla Cina. Indica piuttosto un sistema nel quale un numero crescente di attori cerca maggiore rappresentanza, autonomia e possibilità di scegliere tra partnership differenti. La SCO riflette le contraddizioni di questo processo e, proprio per questo, rimane un osservatorio rilevante della sua evoluzione.
